Онлайн-консультант інженера з охорони праці
Фільтр:
Всі
Атестація робочих місць
Будівництво
Нещасні випадки, профзахворювання та аварії
Електробезпека
Засоби індивідуального захисту
Підготовка до перевірок Держпрацею
Медичні огляди
Навчання та інструктажі
Пожежна безпека
Роботи на висоті
Сільське господарство
Система управління охороною праці (СУОП)
Транспорт
Цивільний захист та техногенна безпека
Інші
Розроблення документації
Роботи підвищеної небезпеки
Дозвільна документація
Домедична допомога
Пільги та компенсації
Ризик-менеджмент
Охорона праці в офісі
Регулювання праці окремих категорій працівників
Умови праці та відпочинку
Анонім
Останні новини
16.11.2023
Висновок на проєкт Закону України «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі»

АПАРАТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

 Головне науково-експертне управління

 01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.:255-40-25, 255-45-01; факс: 255-41-86

До реєстр. № 10147 від 13.10.2023

Кабінет Міністрів України

ВИСНОВОК

на проєкт Закону України «Про безпеку та здоров’я працівників

на роботі»

Проєкт розроблений з метою «формування нової національної системи запобігання професійним ризикам шляхом впровадження на законодавчому рівні ризикоорієнтованого підходу у сфері організації безпеки та здоров’я працівників та імплементації положень Директиви Ради 89/391/ЄЕС від 12.06.1989 про запровадження заходів, покликаних заохочувати до покращення безпеки та охорони здоров'я працівників на роботі» (п. 1 пояснювальної записки до нього).

Відповідно до його преамбули «Закон визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади безпеки та здоров’я працівників на роботі, регулює відносини у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі з метою забезпечення безпечних умов праці, збереження життя і здоров’я працівників та

встановлює єдиний порядок організації, функціонування системи управління в цій сфері». Для цього у поданому проєкті пропонується визначити терміни, які застосовуються у відповідній сфері («атестація робочих місць/зон», «аудит системи управління безпекою та здоров’ям працівників на роботі», «безпека та здоров’я працівників на роботі», «безпечні умови праці», «вагітна працівниця», «культура безпеки», «небезпека», «нічний працівник», «оцінювання професійних ризиків», «працівник», «роботодавець», «управління професійними ризиками» тощо), а також встановити відповідне нормативно-правове регулювання, зокрема, щодо державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі; організації роботодавцем функціонування системи управління безпекою і здоров’ям працівників на роботі; прав та обов’язків роботодавців та працівників; безпеки та здоров’я окремих категорій працівників; державних заходів щодо сприяння, контролю та забезпечення дотримання законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі; відповідальності у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі. У розділі VIII «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту вносяться зміни до Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП), Кодексу України про надра, до законів України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», Гірничого закону України, «Про систему громадського здоров’я», «Про об’єкти підвищеної небезпеки», «Про поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення», а Закон України «Про охорону праці» визнається таким, що втратив чинність.

Проєкт на момент підготовки висновку включений до Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2023 рік, затвердженого постановою Верховної Ради України від 07.02.2023 № 2910-IX, під назвою «Проєкт Закону про безпеку та здоров’я працівників на роботі» (п. 432). Обґрунтування необхідності прийняття та очікувані результати у разі прийняття акта полягають у встановленні «відповідальності роботодавців та працівників за порушення вимог законодавства в сфері безпеки та здоров’я працівників. Проєкт акта розроблено на виконання пунктів 1316 та 1369 плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2017 № 1106». Строком подання до Верховної Ради України визначений червень, строком розгляду – ІІІ квартал. За результатами розгляду проєкту, Головне управління вважає за необхідне висловити такі зауваження та пропозиції. Зауваження та пропозиції загального характеру 

1. Насамперед, вважаємо за доцільне зауважити, що імплементація у національне законодавство положень нормативно-правових актів ЄС (зокрема, Директиви Ради 89/391/ЄЕС від 12.06.1989 про запровадження заходів, покликаних заохочувати до покращення безпеки та охорони здоров'я працівників на роботі (далі – Директива 391); Директиви Ради 92/85/ЄЕС від 19.10.1992 про вжиття заходів для заохочення покращення безпеки та гігієни праці вагітних робітниць і робітниць, які нещодавно народили дитину або годують грудьми; Директиви Ради 89/656/ЄЕС від 30.11.1989 щодо мінімальних вимог до здоров’я та безпеки для використання працівниками засобів індивідуального захисту на робочому місці; Директиви Ради 94/33/ЄС від 22.06.1994 про захист молоді на роботі) у спосіб, запропонований у проєкті, не виглядає оптимальною з точки зору забезпечення їх належного відображення у структурі проєкту, яка вимагає певного доопрацювання. Це пояснюється тим, що окремі концептуальні положення проєкту та його конкретні приписи розташовані в ньому дещо непослідовно, що може негативно вплинути як на правильне й однозначне їх розуміння законопроєкту, так і на їх реалізацію. Зокрема, доцільним виглядає розміщення розділу VІ «Державні заходи щодо сприяння, контролю та забезпечення дотримання законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі» після розділу ІІ «Державна (національна) політика у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі», що дозволить системно розглядати зазначені питання державного регулювання у відповідній сфері суспільних відносин.

Варто звернути увагу також на те, що до розділу VІI «Відповідальність у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі» включена лише одна стаття (ст. 35 «Відповідальність роботодавця за порушення законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі»), але питання щодо відповідальності працівників за порушення у цій сфері не розглядаються, як і порядок притягнення до відповідальності, зокрема, з урахуванням положень ч. 2 ст. 61 Конституції України про індивідуальний характер юридичної відповідальності особи.

Крім цього, зазначимо, що у ст. 16 проєкту визначаються основні елементи управління професійними ризиками (ч. 1) та методи, що використовуються під час планування та впровадження заходів, спрямованих на зниження професійних ризиків (ч. 2). Водночас змістовний та сутнісний аналіз зазначених положень, дозволяє стверджувати, що мова йде про обов’язок роботодавців щодо вжиття відповідних заходів стосовно зниження професійних ризиків для забезпечення безпеки та здоров’я працівників на роботі, що узгоджується з положеннями ст. 6 «Загальні обов’язки працедавців» Директиви 391, у якій регламентуються, зокрема, обов’язки працедавців щодо уникнення ризиків; оцінка ризиків, яких неможливо уникнути; подолання ризиків у джерелі їх виникнення; адаптація роботи до людини, зокрема, що стосується облаштування робочих місць, вибору робочого обладнання та вибору методів роботи і виробництва, з метою, зокрема, полегшення одноманітної роботи та роботи з попередньо визначеною швидкістю роботи та зменшення їхнього впливу на здоров’я; адаптація до технічного прогресу тощо. У зв’язку з цим вважаємо, що зміст цієї статті доцільно об’єднати/перенести до розділу IV «Права та обов’язки роботодавців та працівників».

2. Деяким приписам проєкту притаманна надмірна деталізація (зокрема, це стосується процедури видачі дозволів, регулювання певних аспектів проходження медичних оглядів працівників тощо) з одночасним визначенням того, що відповідні відносини регулюються підзаконними нормативно-правовими актами (ст. ст. 11, 19 проєкту тощо), що закладає можливість виникнення неузгодженості між законом і зазначеними підзаконними нормативно-правовими актами. Вважаємо також, що така надмірна деталізація на рівні закону відносин щодо тих чи інших видів дозволів, декларації тощо не відповідає суті та призначенню нормативно-правового акту як закону, який, насамперед, повинен визначати та врегульовувати основні суспільні відносини відповідної сфери й базові його інститути та елементи (складники). 

3. Термінологічний апарат проєкту (ст. 1) вимагає свого доопрацювання. Зокрема. 

3.1. У п. 29 ч. 1 ст. 1 проєкту пропонується визначити зміст поняття «роботодавець», під яким розуміється «юридична або фізична особа, яка в межах трудових відносин використовує працю фізичних осіб». У цьому зв’язку зазначимо, що адаптуючи національне законодавство до стандартів ЄС, доцільно звернути увагу на визначення зазначеного терміну у Директиві 391, в якій поняття «роботодавець» визначено як «будь-яка фізична або юридична особа, яка має трудові відносини з працівником і несе відповідальність за підприємство та/або установу».

3.2. У визначенні змісту поняття «працівник - фізична особа, яка в межах трудових відносин незалежно від наявності формального трудового договору виконує роботу, зокрема за рішенням суду, або надає послуги на користь (в інтересах) іншої особи (роботодавця), а також особа, яка проходить у роботодавця навчання або практику, за винятком домашніх працівників, самозайнятих осіб та членів фермерського господарства)» (п. 25 ч. 1 ст. 1 проєкту) вбачається некоректним відокремлення «виконання роботи» від «надання послуг», оскільки надання послуг у трудових відносинах є різновидом виконання роботи. Формулювання «на користь (в інтересах) іншої особи (роботодавця)» також не виглядає достатньо виваженим, адже отримувати користь, або задовольняти свій інтерес від суспільно-корисної трудової діяльності може невизначене коло осіб. Слід зауважити, що роботодавці у своїй господарській діяльності орієнтуються переважно на попит (інтереси) населення, суспільства, і формують свою пропозицію продукції виробництва, послуг відповідно до цього інтересу.

3.3. На наш погляд, при визначенні у проєкті змісту термінів «засоби індивідуального захисту» та «засоби колективного захисту» (п. п. 10 та 11 ч. 1 ст. 1), слід врахувати, що відповідно до Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗУ) засоби колективного та індивідуального захисту належать до «засобів цивільного захисту» і «призначені та використовуються під час виконання завдань цивільного захисту» (п. 13 ч. 1 ст. 2). У свою чергу, відповідно до п. 16 ч. 1 та п. 16 ч. 2 ст. 19 КЦЗУ до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить: «завчасне накопичення і підтримання у постійній готовності засобів індивідуального захисту для населення, яке проживає у прогнозованих зонах хімічного забруднення і зонах спостереження суб’єктів господарювання радіаційної небезпеки I і II категорій, та формувань цивільного захисту, а також приладів дозиметричного і хімічного контролю та розвідки», а до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: «забезпечення завчасного накопичення і підтримання у постійній готовності засобів індивідуального захисту для населення та формувань цивільного захисту, а також приладів дозиметричного і хімічного контролю та розвідки», що також варто врахувати у проєкті.

3.4. Визначення у проєкті таких понять, як: «ідентифікація небезпек», «небезпека», «небезпечний професійний фактор» (п. п. 12, 19, 20 ч. 1 ст. 1 проєкту), доцільно узгодити з відповідними положеннями КЦЗУ, який містить визначення суміжних з ними понять: «небезпечна подія», «небезпечний чинник» (п. п. 25 та 26 ч. 1 ст. 2 КЦЗУ), враховуючи, зокрема, те, що відносини щодо безпеки та здоров’я працівників на роботі не тільки є елементом трудових відносин, а й дотичні до відносин, пов’язаних «із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них частиною», що є предметом КЗЦУ згідно з його преамбулою.

4. У проєкті визначено, що дія цього Закону не поширюється на військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового та начальницького складу, осіб, які мають спеціальні звання, державних, правоохоронних органів та військових формувань, утворених відповідно до законодавства України (ч. 2 ст. 2). Однак вказана пропозиція не узгоджується з Директивою 391, ст. 2 якої передбачає, що «ця Директива застосовується до всіх секторів діяльності, як державних так і приватних (промислового, сільськогосподарського, комерційного, адміністративного, сектору обслуговування, освітнього, сектору культури, сектору дозвілля та ін.). Крім цього, зазначене положення не кореспондується з ч. 3 цієї статті проєкту, у якій передбачено, що «відносини у сфері безпеки та здоров’я працівників осіб, зазначених у частині другій цієї статті, регулюються законами України у відповідній сфері, указами Президента України, нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України та державних, правоохоронних органів, органів влади, де проходять службу такі особи. Під час розроблення та прийняття нових або внесення змін до нормативно-правових актів, зазначених у першому реченні цієї частини, безпека та здоров’я зазначених осіб має забезпечуватись, на скільки це можливо, з урахуванням положень цього Закону». До того ж, застосування таких конструкцій як «на скільки це можливо» (яке допустимо у міжнародно-правових актах) у національному законодавстві не відповідає принципу юридичної визначеності у частині чіткості, передбачуваності та однозначності викладення нормативного матеріалу. Згідно з ч. 4 ст. 2 проєкту «дія цього Закону поширюється на відносини за цивільно-правовими договорами у випадках, визначених цим Законом». Головне управління, проаналізувавши проєкт дійшло до висновку, що жодних випадків, за якими дія цього Закону поширюється на відносини за цивільно-правовими договорами, у проєкті не наводиться. Зауваження та пропозиції до окремих положень проєкту. Згідно з ч. 1 ст. 4 проєкту метою державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі визначено запобігання травматизму на роботі, професійним захворюванням, смертельним випадкам шляхом максимально можливого зниження рівня професійних ризиків і сприяння безпеці та здоров’ю працівників на роботі на підставі запровадження мінімальних вимог щодо безпеки та здоров’я працівників на роботі. Однак у положеннях ч. ч. 6, 7, 8 цієї статті йдеться про те, що нормативно-правовими актами з безпеки та здоров’я працівників на роботі можуть встановлюватись мінімальні вимоги, правила, норми, регламенти, стандарти, інструкції; можуть встановлюватись гарантії, пільги та компенсації для працівників, зайнятих на роботах в умовах праці підвищеної небезпеки; виконання завдань державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі може здійснюватися шляхом розроблення та виконання національних, галузевих, територіальних програм у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі. Тобто, як вбачається зі змісту вказаних вище положень, мова йде не про обов’язок встановлення мінімальних вимог тощо, а виключно про можливість такої реалізації, тобто вимоги щодо безпеки та здоров’я працівників на роботі запроваджуються довільно, а не у обов’язковому порядку, що, на наш погляд, не відповідає суті, принципам та завданням в тому числі держави у сфері безпеки та здоров’я працівника на роботі. 

Сумнівними з точки зору нормативної наповненості є положення проєкту, які стосуються консультацій та залучення організацій роботодавців та профспілок (ст. 5). З огляду на зміст цієї статті залишається невизначеними юридичні механізми та способи реалізації її положень. У цьому зв’язку було б доцільно доповнити цю статтю посиланням на відповідне законодавство, зокрема, Закон України «Про соціальний діалог в Україні». У ч. 4 цієї статті зазначено, що громадський контроль за додержанням законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі здійснюють представники працівників. Однак така норма потребує узгодження із приписами КЗпП, у якому такі повноваження покладаються на виборний орган первинної профспілкової організації на підприємстві, в установі, організації, який «здійснює громадський контроль за виконанням роботодавцем законодавства про працю та про охорону праці, за забезпеченням на підприємстві, в установі, організації безпечних та нешкідливих умов праці, виробничої санітарії, правильним застосуванням установлених умов оплати праці, вимагає усунення виявлених недоліків» (ст. 247), а також визначається, що «громадський контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють професійні спілки та їх об'єднання» (ст. 259).

У ч. 7 ст. 6 проєкту пропонується покласти на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю, проведення спеціальних розслідувань нещасних випадків та розслідувань професійних захворювань у випадках та порядку, визначених Кабінетом Міністрів України. Варто зауважити, що запропоноване нововведення не узгоджується із чинним положенням п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», згідно з яким розслідування страхових випадків1 проводить Уповноважений орган управління в системі загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з 1 страхові випадки за соціальним страхуванням від нещасного випадку - нещасний випадок на виробництві або професійне захворювання (у тому числі встановлене чи виявлене у період, коли потерпілий не перебував у трудових відносинах з підприємством, на якому він захворів), що спричинили застрахованому професійно зумовлену фізичну чи психічну травму; нещасний випадок, що стався, або професійне захворювання, яке виникло внаслідок порушення застрахованим нормативних актів про охорону праці (п. 10 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування»).

Пропозиція проєкту зобов’язати роботодавців здійснювати загальнообов’язкове державне соціальне страхування працівників від нещасного випадку та професійного захворювання (ст. 8 проєкту) не враховує дію принципу обов’язковості загальнообов’язкового державного соціального страхування (далі – соціального страхування), згідно із яким такому страхуванню підлягають всі особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту), гіг-контракту, іншого цивільно-правового договору, на інших підставах, передбачених законом, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності та господарювання, зокрема, які є резидентами Дія Сіті, у тому числі, в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших представництвах нерезидентів або у фізичних осіб, а також обрані на виборні посади в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та в інших органах, фізичні особи – підприємці, особи, які провадять незалежну професійну діяльність, члени фермерського господарства, якщо вони не належать до осіб, які підлягають страхуванню на інших підставах (п. 2 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 11, п. 1 ч. 1 ст. 29 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування»). Отже, з огляду на зазначене вище та приписи Закону України «Про загальнообов’язкове дежавне соціальне страхування» щодо обов’язковості зазначеного страхування для всіх застрахованих осіб, визначення в інших законодавчих актах категорій осіб, які підлягають такому страхуванню, на наш погляд, не виглядає раціональним, а тому необхідність у їх закріплені у проєкті відсутня.

5. Окремої уваги потребують положення проєкту щодо державного управління у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі.

5.1. Зі змісту проєкту неможливо однозначно визначити систему державних органів у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі та їх правовий статус, що не відповідає принципу юридичної визначеності як складового принципу верховенства права, закріпленого у ст. 8 Конституції України, який передбачає чіткість, зрозумілість та однозначність правових норм. Зокрема, у положеннях проєкту неодноразово називаються «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі» та «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю» (ст. 10 та інші положення проєкту). Однак зі змісту проєкту не можна дійти висновку, чи це один чи два різних центральних органи, і який його (чи їх) правовий статус. До того ж, проєкт містить окрему ст. 31 «Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю». Доречно також зазначити, що повноваження вище згаданих «центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі» та «центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю» розпорошені по всьому проєкту, що, наш погляд, не сприятиме забезпеченню належного державного управління у відповідній сфері. При цьому звертаємо увагу, що у чинному Законі України «Про охорону праці» органи державного управління охороною праці, їх компетенція та повноваження визначені чіткіше (ст. ст. 31-34 розділу VI «Державне управління охороною праці»).

5.2. Варто зауважити, що в системі центральних органів виконавчої влади України відсутні «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі», «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю» та «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю». Натомість наразі діє Державна служба України з питань праці, яка відповідно до Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 (із подальшими змінами та доповненнями), «є центральним органом виконавчої влади, … який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду …» (п.1). При цьому, наприклад, у проєкті, у змінах до Кодексу України про надра (далі – КУН) пропонується у тексті КУН слова «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці» в усіх відмінках замінити словами «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі» у відповідному відмінку (пп. 2 п. 3 Розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту). Враховуючи це, складається враження, що у проєкті закладаються правові підстави для можливості створення нового центрального органу виконавчої влади, що належним чином не обґрунтовано у пояснювальній записці до проєкту та потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

5.3. У ст. 32 проєкту та у деяких інших положеннях проєкту визначаються окремі питання діяльності державних інспекторів праці. Проте їх правовий статус, належність до певного центрального органу виконавчої влади, повноваження тощо у проєкті не визначаються, що ставить під сумнів ефективність їх діяльності.

6. Абзацом 2 ч. 3 ст. 11 проєкту визначено, що дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки видається військовим частинам незалежно від того, чи працюють у цій частині працівники чи ні. Натомість, як було зазначено вище, дія цього Закону не поширюється на військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового та начальницького складу, осіб, які мають спеціальні звання, державних, правоохоронних органів та військових формувань, утворених відповідно до законодавства України (ч. 2 ст. 2). У зв’язку з цим пропонуємо внести до проєкту відповідні уточнення.

7. Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 17 проєкту «роботодавець визначає необхідність застосування засобів колективного захисту працівників на/у робочих місцях/зонах, враховуючи небезпечні та шкідливі професійні фактори, впливу яких працівники зазнають або можуть зазнати, засоби праці, що використовуються, та результати оцінки ризиків», а «у разі неможливості уникнути або запобігти професійним ризикам для життя і здоров’я працівників засобами колективного захисту чи іншими запобіжними заходами або якщо технологічно є неможливим забезпечення належного рівня захисту колективними засобами, роботодавець повинен забезпечити працівників засобами індивідуального захисту». Однак, на нашу думку, такий підхід ставить забезпечення працівників засобами колективного та індивідуального захисту в залежність від суб’єктивного рішення роботодавця, що може призвести до негативних наслідків щодо належного виконання основних вимог пропонованої системи безпеки та здоров’я працівників на роботі. Необхідно також звернути увагу на недостатньо зрозумілі в аспекті правозастосування приписи щодо засобів колективного та індивідуального захисту. Насамперед, відповідні положення не розкривають конкретних елементів, механізмів та підстав застосування тощо, що дадуть змогу визначити основні відмінності між індивідуальними та колективним засобами захисту, лише наводяться загальні вислови, які навпаки ускладнюють реалізацію приписів проєкту. Крім того, ст. 1 проєкту, яка визначає їх зміст, на наш погляд, також повною мірою не розкриває їх суті. Слід зазначити, що ймовірно під засобами, зокрема, індивідуального захисту розуміється персональна гігієна, дезінфікуючи засоби. Відтак, вважаємо, що доцільніше перемістити ці положення до ст. 19 проєкту, об’єднавши їх із приписами щодо спостереження за станом здоров’я та медичні огляди працівників. Зважаючи на те, що забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту, зокрема, пов’язані безпосередньо із здоров’ям працівника на роботі (на кшталт, дотримання санітарних умов, гігієни).

8. Положення ст. 19 проєкту, що стосуються спостереження за станом здоров’я та медичних оглядів працівників, містять надмірну деталізацію відповідних процедур. До того ж, окремі її приписи не узгоджуються з базовим нормативно-правовим актом у сфері трудових правовідносин – КЗпП. Зокрема, у ст. 169 КЗпП встановлено, що роботодавець зобов'язаний за свої кошти організувати проведення попереднього (при прийнятті на роботу) і періодичних (протягом трудової діяльності) медичних оглядів працівників, зайнятих на важких роботах, роботах із шкідливими чи небезпечними умовами праці або таких, де є потреба у професійному доборі, а також щорічного обов'язкового медичного огляду осіб віком до 21 року. Перелік професій, працівники яких підлягають медичному оглядові, термін і порядок його проведення встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці. Відповідно до ст. 191 КЗпП усі особи молодше вісімнадцяти років приймаються на роботу лише після попереднього медичного огляду і в подальшому, до досягнення 21 року, щороку підлягають обов'язковому медичному оглядові. Працівник зобов'язаний проходити у встановленому порядку попередні та періодичні медичні огляди (абз. 5 ст. 159 КЗпП). Згідно із ст. 123 КЗпП за час перебування в медичному закладі на обстеженні за працівниками, зобов'язаними проходити таке обстеження (статті 169, 191), зберігається середній заробіток за місцем роботи. Стаття 46 КЗпП допускає відсторонення працівників від роботи у разі відмови або ухилення від обов'язкових медичних оглядів. Отже, КЗпП як базовий нормативно-правовий акт у цій сфері, достатньо чітко та юридично визначено регламентує основні аспекти (обов’язки роботодавця та працівника) щодо проходження медичних оглядів, внесення змін до яких у проєкті не передбачається. Разом з тим, на рівні підзаконного акту й на виконання згаданих вище нормативних приписів, зокрема, прийнято Порядок проведення медичних оглядів працівників певних категорій, затверджений наказом Міністерства охорони здоров’я від 25.05.2007 № 246, яким визначено конкретні процедурні аспекти медичних оглядів працівників, передбачена процедура проведення попереднього та періодичних оглядів працівників. Крім того, на виконання ст. 21.

Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прийнято Перелік професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов’язковим профілактичним медичним оглядам, а також Порядок проведення обов’язкових профілактичних медичних оглядів та видачі особистих медичних книжок, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2001 № 559, який також встановлює проходження обов'язкових попередніх (до прийняття на роботу) та періодичних профілактичних медичних оглядів працівників окремих професій, виробництв та організацій. Таким чином, діє розгалужена система, що регламентує відповідні підстави та умови проходження працівниками певних медичних оглядів. У зв’язку з цим пропонуємо внести до проєкту відповідні зміни.

9. Назва ст. 22 «Надання домедичної допомоги, пожежогасіння, ліквідація аварій та евакуація працівників проєкту» не узгоджується із її змістом, оскільки у її ч. 4 визначаються обов’язки роботодавця «у разі виникнення надзвичайних ситуацій, якізагрожують життю та здоров’ю працівників». Водночас зауважимо, що відповідно до положень КЦЗУ під «надзвичайною ситуацією» розуміється «обстановка на окремій території чи суб’єкті господарювання на ній або водному об’єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності

населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров’ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об’єкті, провадження на ній господарської діяльності» (п. 24 ч. 1 ст.2 КЦЗУ). У зв’язку з цим пропонуємо внести до проєкту відповідні уточнення.

10. У ст. 26 проєкту визначаються окремі права працівників, зокрема щодо створення роботодавцем безпечних умов праці; забезпечення роботодавцем засобами індивідуального та колективного захисту; відсутності обов’язку нести будь-які фінансові витрати, пов’язані із безпекою та здоров’ям працівників на роботі; отримання від роботодавця інформації про професійні ризики, а також про запобіжні заходи та інше. Разом з тим, у ч. 2 цієї статті передбачається, що «зазначені у частині першій цієї статті права не є вичерпними. Інші права працівників виникають в результаті визначених цим Законом обов’язків роботодавця». Однак останнє речення, по суті, ставить під сумнів доцільність встановлення й перерахованих у ч. 1 прав працівників, оскільки зазначеним правам також кореспондують відповідні обов’язки роботодавця в частині забезпечення належного функціонування системи безпеки та здоров’я працівників на роботі. Тому, на нашу думку, зміст статті потребує перегляду з метою систематизації й належної регламентації конкретних прав працівників. 

11. Приписами ст. 29 проєкту визначаються особливості безпеки та здоров’я працівників на роботі, які не досягли 18-ти річного віку (ч. ч. 1-3), що відповідає змісту статті та меті проєкту. Причому аналіз ч. ч. 4-6 цієї статті дозволяє дійти до висновку, що у цих частинах встановлюються особливості та умови праці осіб, які не досягли 18-ти річного віку (заборона використанні праці; перелік відповідних робіт і умов праці; винятки за яких можливе використання праці). Водночас у проєкті пропонується виключити із КЗпП ст. ст. 190-192, в яких встановлюється заборона застосування праці осіб молодше вісімнадцяти років на важких роботах і на роботах з шкідливими або небезпечними умовами праці, а також на підземних роботах; заборона підіймання і переміщення речей, маса яких перевищує встановлені для них граничні норми; заборону залучення до нічних, надурочних робіт і робіт у вихідні дні тощо. Однак слід врахувати, що КЗпП є основним (базовим) законодавчим актом у сфері регулювання трудових відносин між працівником і роботодавцем, в якому встановлюються загальні правила правового регулювання названих відносин. Спеціальні ж закони загалом (як і поданий проєкт, що встановлює спеціальне нормативно-правове регулювання щодо безпеки та здоров'я працівників на роботі), як правило, спрямовані на деталізацію зазначеного у КЗпП загального правового регулювання в окремих сферах трудових відносин (наприклад, Закони України «Про відпустки», «Про оплату праці» та ін.). Поряд з цим, доцільно відмітити, що у ст. 29 проєкту, якою пропонується визначити питання «безпеки та здоров’я працівників на роботі, які не досягли 18-річного віку», не встановлюється заборона на залучення неповнолітніх працівників до робіт у вихідні дні, на відміну від положень чинної ст. 192 КЗпП. 

12. Положеннями ч. 3 ст. 30 проєкту передбачається, що залучення осіб з інвалідністю до роботи понад встановлену норму праці та/або робіт у нічний час можливе лише за їх згодою та за умови, що це не суперечить рекомендаціям медико-соціальної експертної комісії. Проте слід звернути увагу, що можливість залучення осіб з інвалідністю до роботи до зазначених видів робіт за їх згодою та за умови, що це не суперечить рекомендаціям медико-соціальної експертної комісії, вже передбачена відповідними нормам КЗпП (ст. 55, ст. 63, ч. 2 ст. 172). У зв’язку з цим не вбачається необхідності у їх дублюванні у проєкті, зокрема, тому, що наслідком такого дублювання стане у майбутньому необхідність одночасного внесення змін до обох законодавчих актів або виникнення колізії між ними, якщо такі зміни не будуть внесені.

13. Щодо передбаченої у ст. 35 проєкту відповідальності роботодавців за порушення законодавства у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі, то, на нашу думку, встановлення пропонованих розмірів штрафів не відповідає принципу пропорційності та домірності, за яким необхідно враховувати як розмір підприємства (чисельність працівників, дохід тощо), так і умови праці, особливості сфери діяльності роботодавця та інше. Доречно нагадати, що Європейський суд справедливості у справі Schräder v Hauptzollamt Gronau [1989] (Case C-265/87) виокремив: «Суд послідовно вважає, що принцип пропорційності є одним із загальних принципів права [європейського] співтовариства. В силу цього принципу заходи, якими накладаються фінансові збори…, є законними за умови, що вони є відповідними та необхідними для досягнення цілей, законно переслідуваних відповідним законодавством. Звичайно, коли є вибір між декількома відповідними заходами, слід застосовувати найменш обтяжливий, а накладені збори не повинні бути непропорційними переслідуваним цілям». Європейський суд з прав людини вважає, що «Принцип домірності має бути додержано не лише під час визначення норм, які стосуються суворості санкції, а й під час оцінювання тих факторів, що їх має бути взято до уваги, коли визначають санкції» [рішення у справі Imeri v. Croatia від 24.06.2021 (заява № 77668/14), § 84). У даному контексті слід також враховувати позицію Конституційного Суду України, який наголосив, що «важливим складником правовладдя (верховенства права) є принцип домірності. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип домірності застосовують, зокрема, й під час визначення відповідності заходу юридичної відповідальності, що його покладають на особу, характеру та змісту вчиненого нею правопорушення; принципи домірності та індивідуалізації юридичної відповідальності у процедурі притягнення особи до юридичної відповідальності мають бути додержані під час визначення правопорушникові виду та міри його юридичної відповідальності з обов’язковим урахуванням змісту та характеристики вчиненої протиправної дії або бездіяльності, виду та/або форми вини правопорушника, його майнового стану, факту відшкодування завданої правопорушенням шкоди, інших значущих обставин; встановлення в законі абсолютно визначених та/або безальтернативних санкцій має бути розумно поєднане з наданням законом уповноваженому суб’єктові притягнення особи до юридичної відповідальності варіативності в питанні обрання санкції до правопорушника, щоб уможливити додержання принципів домірності та індивідуалізації юридичної відповідальності. Принципи домірності та індивідуалізації юридичної відповідальності в разі притягнення особи до юридичної відповідальності можуть бути забезпечені, зокрема, у спосіб установлення в законі різних видів санкцій за вчинення того самого правопорушення або різних за розміром штрафів, що їх може бути накладено на порушників тієї самої охоронної норми (п. 4, 4.6, 4.7 мотивувальної частини рішення у справі за конституційною скаргою Тригуб Наталії Семенівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису пункту 2 частини другої статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» (щодо індивідуалізації юридичної відповідальності за порушення прав споживачів) від 01.11.2023 № 9-р(ІІ)/2023). До того ж, встановлення штрафних санкцій за кожен окремий обов’язок роботодавця у системі безпеки та здоров’я працівників на роботі (на кшталт, непроведення консультацій із працівниками та/або представниками працівників, п. 2 ч. 4 ст. 35 проєкту) виглядає дискусійним. Невиваженим можна вважати й безальтернативність санкцій, а також відсутність таких превентивних механізмів як попередження, усунення відповідних перешкод чи наслідків тощо. Принагідно зауважуємо, що пропонована система фінансових санкцій може бути використана окремими владними суб’єктами як певна форма тиску на роботодавців та призвести до часткового/повного зупинення функціонування окремих підприємств, установ та організації різної форми власності.

14. Щодо змін до Гірничого закону України (далі у цьому пункті – Закон) слід зазначити таке. 

14.1. Відповідно до нової редакції абз. 5 ст. 4 Закону об’єктами гірничих відносин є: «безпека та здоров’я працівників на роботі». Водночас чинний абз. 5 ст. 4 Закону передбачає, що об’єктами гірничих відносин є: «охорона праці, забезпечення безпеки та здоров'я людей в особливо небезпечних умовах», що має більш широку сферу застосування, ніж у проєкті, в якому забезпечення безпеки та здоров’я стосується лише «працівників на роботі». З цього приводу важливо зауважити, що низка положень Закону безпосередньо стосується забезпечення безпеки та здоров'я людей у цілому в особливо небезпечних умовах, зокрема: «система оповіщення про аварії гірничого підприємства затверджується його власником (керівником) у встановленому порядку з метою термінового попередження підприємств, установ, організацій та людей, які можуть зазнати небезпечного впливу аварій, у тому числі осіб, які беруть участь у ліквідації аварій» (ст. 28); «ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проєктом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства, який включає соціально-економічне обґрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе відновлення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання небезпечному впливу на інші підприємства, довкілля та людей, …» (ч. 1 ст. 45) тощо. Тому вважаємо, що положення абз. 5 ст. 4 Закону щодо осіб, яких стосується забезпечення безпеки та здоров’я, доцільно залишити у чинній редакції, як таке, що більш повно регулює відповідні суспільні відносини. 14.2. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону (у редакції проєкту) «власник (керівник) гірничого підприємства персонально відповідає за забезпечення безпеки та здоров’я працівників на роботі та зобов'язаний не допускати аварій на виробництві, …». Однак чинна норма ч. 1 ст. 3 Закону передбачає, що «власник (керівник) гірничого підприємства персонально відповідає за стан техніки безпеки і охорони праці та зобов'язаний не допускати аварій на виробництві, …». Таким чином, у результаті запропонованих змін у проєкті власник (керівник) гірничого підприємства звільняється від персональної відповідальності «за стан техніки безпеки», що не узгоджується з ч. 4 ст. 153 КЗпП, згідно з якою «роботодавець повинен впроваджувати сучасні засоби техніки безпеки, що запобігають виробничому травматизму, і забезпечувати санітарно-гігієнічні умови, що запобігають виникненню професійних захворювань у працівників». 

15. Щодо змін до Закону України «Про поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення» (далі у цьому пункті – Закон) варто зазначити, що у змінах до абз. 2 ст. 5 Закону пропонується слова «промислової безпеки» замінити словами «безпеки та здоров’я працівників на роботі», у результаті чого відповідне положення матиме наступну редакцію: «реалізація державної політики щодо безпеки та здоров’я працівників на роботі у сфері поводження з вибуховими матеріалами», замість чинного формулювання – «реалізація державної політики щодо промислової безпеки у сфері поводження з вибуховими матеріалами». Однак слід звернути увагу, що терміни «промислова безпека» та «безпека та здоров’я працівників на роботі» не є рівнозначними поняттями. На наш погляд, термін «промислова безпека» є більш широким і охоплює, крім «безпеки та здоров’я працівників», також і безпеку майна, виробничого процесу, навколишнього середовища тощо. У зв’язку з чим пропонуємо залишити зазначене положення у чинній редакції.

16. Проєкт вимагає техніко-юридичного доопрацювання. Зокрема: 

16.1. У проєкті пропонується «у частині другій статті 16 Закону України «Про систему громадського здоров’я» виключити слова «та охорони праці». Оскільки в структурі даної частини тринадцять пунктів, потрібно уточнити пункт, до якого вносяться такі зміни.

16.2. Проєкт не відповідає правилам законодавчої техніки, відповідно до яких у законі про внесення змін у хронологічному порядку спочатку розташовуються зміни до кодексів, а потім – зміни до законів.

16.3. У п. 4 розділу ІІV «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Кабінету Міністрів України доручається «протягом року з дня опублікування цього Закону: привести власні нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом». Тому, на нашу думку, потребує перегляду строк набрання чинності Законом, проєкт якого розглядається, – «через шість місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану».

17. Відповідно до п. 1 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту «Цей Закон набирає чинності через шість місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану», тобто одразу у повному вигляді. Проте, оскільки реалізація проєкту пов’язана з оновленням всієї системи безпеки та здоров’я працівників на роботі, було б доцільним встановлення певного «перехідного періоду» для його запровадження, зокрема, як шляхом встановлення окремих строків набуття чинності деякими приписами, так і встановленням певних «етапів впровадження» щодо певних елементів нової системи забезпечення безпеки та здоров’я працівників на роботі з урахуванням забезпечення першочергових потреб безпеки та здоров’я працівників на роботі.

 

 

 

Керівник Головного управління С. Тихонюк

 

 

Джерело: Ліга закон